对于行政处罚种类，《行政处罚法》8条前6项规定了警告、罚款等8种方式，理论界一般将其概括为财产罚、人身罚、行为罚、申诫罚。

如深圳市于1980年建立经济特区时, 但根据当时的《地方组织法》, 只有省一级的人大及其常委会方有地方立法权, 深圳市不能自主立法。可见, 《立法法》初步建立了五种机制相互衔接配合的控权体系, 不过该体系实施四年来反映的问题亦相对突出。

应注意, 由于设区的市地方性法规效力更高, 28因此这里的不抵触在实际意涵上更接近不一致而非违背, 即仅仅是对规范差异性的客观描述, 对有罪推定的窒息实际为法意的判断提供了更为充分的裁量空间。党的领导在《宪法》文本中具体体现为两类规范。1986年修改地方组织法时, 王汉斌曾在修改说明中指出:建议省、自治区简化审批程序, 只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触, 原则上应尽快批准。现行《立法法》框架下规定了民族自治地方的自治法规和经济特区法规两类地方立法的变通权。36在一定程度上跳脱狭隘的立法程序视角, 从更广阔的央地关系视角审视设区的市立法制度, 有助于对合宪性内涵本身进行更为精准的把握。

根据《中国共产党章程》第15条, 诸如要征求下级组织的意见要保证下级组织能够正常行使他们的职权凡属应由下级组织处理的问题如无特殊情况上级领导机关不要干预下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区本部门的实际情况可以请求改变以及向再上一级组织报告等规定中蕴含了充分的放权意图, 而党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定等则显然体现了控权的立场。第二, 贯彻宪法关于处理中央与地方关系的基本原则。这是将保障性给付行为纳入法定范围的重大障碍。

综上所述，本文所述行政法定原则是对法律保留原则的发展，与周佑勇教授在其《行政法基本原则研究》一书中所述的行政法定原则不同。它们一方面具有积极地要求政府提供条件促进就业和教育的社会权性质，同时也具有排除政府干预从事职业和接受教育的自由权性质。不过，组织行为应是一个例外。[8]仅有一点变化值得关注，即上述学者在界定相对保留概念时，将行政处罚法、行政许可法和行政强制法中有关行政处罚、行政许可、行政强制设定权的划分规范也理解为一种授权，从而在一定范围将法律保留之法概念扩及到地方性法规、部门规章和地方政府规章。

作者简介：杨登峰，法学博士，南京师范大学法学院教授。第47条规定：中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。

反过来讲，无关自由权之内部侵害行为就无须纳入法定范围。这是正当程序原则对于行政程序规则的高位性、解释性和补充性功能的必然要求。[33]E. Pieske, Der Weg des deutschen Schulrechts nach dem 51. Deutschen Juristentag in Stuttgart im September 1976, DVBI.1977, S.677.转引自前引[12]，许宗力文，第59页。[27] （一）给付行为大多尚未践行法定原则 我国现行法明确规定给付行为法定的虽然很少，但不是没有。

司法机关可依据自己对行政事务的重要性判断，判决某无法律依据的行政行为合法或者违法，其结果必将是公婆说理，各执一词。（一）侵害行为践行法定原则的现状 我国不少法律文件规定了特定侵害行为法定原则，如《行政处罚法》3条和第9-12条、《税收征收管理法》3条、《行政强制法》4条和第9—10条等的规定。[1]上世纪中后期，法律保留原则分化出议会（或国会）保留概念，从而包含议会（或国会）保留和可授权的法律保留两个层次。前者为法律保留的事项，后者则为法律保留之外的事项。

（一）如何解读依照法定程序的含义 《行政处罚法》2条规定，行政处罚由行政机关依照本法规定的程序实施。[46]前引[14]，毛雷尔书，第118页。

愈少如：《论给付行政中法律保留原则的适用》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2011年第2期。综上所述，对于一般内部行为，现行法仅将侵害行为纳入法定范围。

这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求。在这个意义上，自由权也被称为‘不受国家干涉的自由。《国务院组织法》8条规定：国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定。如此一来，即便是坚持部分法定的思想，仍需追问：行政法定是仅指侵害行为还是包括给付行为，是仅指外部行为还是包括内部行为，是仅指行政实体要素还是包括行政程序要素，是仅指管理行为还是包括组织行为？下文将对这些问题逐一进行研究。[2]可授权的法律保留，指相关事项虽属议会立法的职责范围，但议会可通过法律授权行政机关以法规命令加以规定，行政机关因此也可依据此种授权性行政法规做出行政决定。法律保留原则要求行政行为必须以法律或者授权性行政法规为前提。

特别内部行为介于一般内部行为与外部行政之间，系指特定行政主体（如监狱、学校）对其管理或服务对象（如罪犯、学生）做出的决定。监规纪律通常都是监狱自己制定的。

这里的国家规定显然超出了法律、法规和规章的范畴。它相当于一个法律规范的事实构成要件。

可见，两个管理规定仅将勒令退学和开除学籍两种内部处分纳入法定范围。法定范围 行政法基本原则是行政法的法哲学，为行政法提供最基本的分析工具。

此种情形提出的问题是，如何看待这种格局？行政法定原则应否局限在这一狭小范围？ （二）内部侵害行为与特殊给付行为的法定化 内部侵害行为所侵害的主要是公务人员的工作权或劳动权、学生的受教育权等权利。全面法定则不然，它要求所有的行政都须有法上的规定。[41]通过这些个案未必能窥一斑而见全豹，但至少说明在这些案件中，法院全面坚持了程序法定原则，即不论何种程序，都以法律规定的程序为准，行政机关不可随意增加或减少。例如，2011年10月26日，国务院决定启动农村义务教育学生营养改善计划，每年拨款160多亿元，给680个县市在校学生按每人每天3元的标准提供营养膳食补助。

但是，行政职权的设定往往比较宽泛，行政法定原则仅停留在职权法定层面，其法治功能就难以彰显。但这只是对各级人民政府的规定，对各级人民政府的工作部门或办事机构的设立却没有做出同样规定。

监狱对罪犯信件的检查，则是对名符其实的自由权的侵害。（一）内部行为实践法定原则的现状 《公务员法》是规范一般内部行为的基本法律文件，明确贯彻了内部侵害行为法定原则。

另一类是为规范行政相对人参与行政设定的程序，如提出申请、提供资料、遵循期限、缴纳费用等。[13]即便对授权立法做宽泛解释，也不宜把上述规范解读为授权立法。

《规章制定程序条例》（2002年）第15条。这一思想反映在一些国家领导人的讲话和学者的论述中，如2010年8月27日温家宝在全国依法行政工作电视电话会议上讲到：政府能做什么，不能做什么，要由法律来确定。有《税收征收管理法》，但无《行政补贴法》。对行政法定范围的界定应当以行政行为与宪法上人权之间的关联性为基本路径，在对行政行为和人权分类的基础上进行。

[46]这种情形已在德国宪法法院和行政法院的系列行政案件中得到体现。立法机关一旦制定相关法律，便可以法律优位和行政合理原则对给付行为加以规范。

可见，在我国，给付行为可依行为目的分为保障性给付行为与干预性给付行为两大类。三、给付行为法定范围限于干预性给付 给付行为是与侵害行为相对的行政行为。

[11]如此一来，行政机关不仅可以依据法律和授权性行政法规从事行政活动，还可以依据职权性行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章从事行政活动。因为在法治国家，不论是侵害行为还是给付行为，行政权的行使都应受到法的规范和制约。